庞丽娟对学前教育立法的几点考虑

原标题：庞丽娟：对学前教育立法的几点思考

转载自公众号【当代学前教育】

庞丽娟：全国人大常委、民进中央副主席、北京师范大学教育学部教授

近年来，我国学前教育取得了明显发展，但仍然是教育体系中最薄弱的短板，发展不充分不平衡因而“入园难”“入园贵”问题在城乡仍然突出。据统计，2017年我国学前三年毛入园率达79.6%，发展的同时意味着仍有超过1/5的儿童不能接受学前教育。特别是在广大的中西部地区、老少边穷地区，发展的不充分不平衡问题仍明显存在。

据调研，在一些中西部、农村地区，学前三年毛入园率在50%以下，有的贫困县仅30%~40%；还有一些乡镇尚未能实现拥有一所中心幼儿园。另外，一些幼儿园因缺乏经费运转困难；一些已建园因缺乏师资开不了门；或者一些园因缺乏专业合格的教师，小学化现象较为普遍，或教育质量不高。

存在上述问题的直接原因是对学前教育性质、定位缺乏真正认识，一些政府部门对发展学前教育的主导责任不明确、或者落实不到位；深层次原因是，学前教育管理体制、投入体制、办园体制、教师政策制度等短板依然突出，适应于我国新形势下新要求的体制机制尚未有效建立。而最上位、根本的原因则在于，我国尚未有国家层面、专门的《学前教育法》，没有对上述学前教育改革发展中的深层次、关键性问题，做出明确的法律规定。

因此，亟须加快学前教育立法，推进立法进程，适应新形势发展需要，着力补上学前教育这块“短板”，保障事业健康、可持续发展。基于深入调研与思考，对我国学前教育立法宗旨、理念与重点，提出如下建议：

立法宗旨

我国学前教育立法宗旨的确定，应从学前教育的属性定位出发，不仅立足当前，且要着眼未来；还应充分考虑满足人民群众对普及普惠且有质量教育的需求，更要积极适应国家当前与未来经济社会健康和谐发展的需要。因此，建议我国学前教育立法需坚持“五立足”，即立足更好贯彻落实十九大“幼有所育”“不断取得新进展”的重大决策部署，立足有效促进亿万儿童身心全面健康成长、未来国民素质整体提升，立足有效满足广大人民群众日益迫切的美好期待，立足有力保障国家经济社会和谐稳定发展需求，立足保障与促进学前教育事业健康、可持续发展，真正构建起“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育基本公共服务体系。

立法理念

公益与普惠。明确学前教育的根本属性是公益性，牢牢坚持公益、普惠的立法方向与基本原则，将学前教育事业纳入基本公共教育服务体系和重要的社会公益事业。

政府主导。充分的发挥中央和地方各级政府在发展学前教育事业中的主导作用。需要强调的是，政府主导不等于主办，更不等于投入或“全包”，明确政府责任包括制定发展规划、完善管理体制、投入体制、办园体制和教师政策，公平资源配置等。

改革与创新。牢固树立新发展理念，坚持问题导向与目标导向，改革与健全学前教育管理体制、投入体制、办园体制与教师政策制度等，破解制约事业发展的体制机制障碍，着力构建与新时代新形势相适应的管用有效、积极有活力的体制机制与政策制度。

公平与均衡。坚持保基本、补短板、促公平、提质量的原则，重点向中西部、老少边穷和农村地区倾斜，并优先保障城乡困难家庭儿童、孤残儿童、留守和流动儿童等弱势群体接受学前教育。

立法重点

（一）明确规定学前教育的性质、定位

明确学前教育的根本属性是教育性与公益性，其是我国国民教育体系和社会公益事业的重要组成部分。学前教育不仅是基础教育的重要组成部分、国家学制的第一阶段，直接影响着亿万儿童的身心全面健康发展，关乎未来国民素质的整体提升；而且直接关涉满足广大百姓对“幼有所育”的美好向往，直接关涉家长安心从事生产科研、放心参加技能培训，因而直接关涉国家经济与社会健康和谐发展，是重要的社会公益事业。

（二）明确规定政府在发展学前教育事业中的主导责任与有关部门的职责及分工协调机制

厘清并强化中央和地方各级政府在我国学前教育事业发展、基本公共学前教育服务提供中的主体责任。明确规定各级政府的主导责任是多方面的，主要应包括统筹领导，制定事业发展的规划与目标，健全与完善管理、投入与办园等体制机制与教师政策制度，构建普惠标准与教育质量标准，建立督导评估体系，优化和公平资源配置，等等。同时，应明确规定，教育、财政、发改、编制、人社、国土、住建、卫生等部门的职责，并建立教育部门主管、各有关部门分工负责与协调合作的工作机制。

（三）明确规定学前教育管理体制与机构

明确建立“省市统筹以县为主”的学前教育管理体制，规定中央、省、地市和县等在发展学前教育事业中应承担的主要职责。明确中央政府要对全国学前教育事业发展进行顶层设计与谋划，包括明确事业发展目标和方向，制定事业发展规划，构建政策制度体系，健全体制机制等。明确加强省市级政府对本行政区域内学前教育事业发展的统筹、领导责任，既要贯彻落实国家事业发展方针、政策，同时要制定本区域内学前教育事业发展规划，促进体制机制改革，健全相关政策制度，加强教师队伍建设等。明确加强县级政府对所辖区内学前教育事业发展的管理与指导的主体责任，制定与实施县域内事业发展规划、教师队伍建设规划、教师培训、质量督导等。并应在法律中明确规定，中央、省、地市三级政府应设立专门的学前教育行政管理机构；县级政府，有条件的地区，应设立专门机构，至少要有一名专职干部，以保障健全事业发展的领导、组织和管理体系。

（四）明确建立健全学前教育财政投入体制和运行保障机制

明确规定在中央和地方各级政府财政性教育预算中，应单项列支学前教育财政投入。建立各级政府对学前教育财政投入分担机制，合理划分各级政府的分担比例。明确构建优先发展公益性和普惠性幼儿园的公共财政投入结构，建立面向公办园、各类公办性质园和普惠性民办园的生均公用经费标准和生均财政拨款标准，并着重加大对各类普惠性幼儿园的投入力度。着力加大对教师队伍建设的投入，制定分类别、分区域的学前教师财政投入保障与分担机制，切实提高教师待遇，并加强对教师培养培训的投入。明确建立城乡不同的投入体制，分区域、分项目、分重点，着重加大中央政府对中西部、农村地区学前教育的转移支付力度，并对革、民、边、贫地区实行制度化的倾斜投入。建立政府、家庭学前教育成本分担机制，并建立引导、支持与规范社会力量投入办园的制度。

（五）明确确立以公办园、公办性质园和普惠性民办园为主体并多元共同发展的办园体制

明确公益、普惠的办园方向，着力构建以普惠性资源为主体的办园体系，建立灵活、多元、开放、有活力的办园体制。明确不“唯公”，而“唯普惠、规范与有质量”，创新、有效地扩大各类教育资源。大力发展公办园，多途径提高公办园占比，以能真正起到引领方向、平抑价格、保障质量的“压舱石”作用；同时，应参照公办园财政投入政策和教师政策，着力加大对各类公办性质园的支持力度；并且，积极引导、支持与促进普惠性民办园的发展。这样，打破公民办壁垒，充分调动各方面积极性，激发各方投入和办园的活力，大力发展各类普惠性幼儿园，真正实现多渠道增加资源供给。明确城乡实行不同的办园体制，在农村和贫困地区，以政府投入的公办园为主，每个乡镇应至少办好一所中心园；在城市、县城地区，在加大政府投入的同时，广泛鼓励和支持社会力量投入办园，支持企事业单位、机关、高校、街道等办园并将其纳入公办园管理，真正建立起以公办园、公办性质园和普惠性民办园等为主的公共学前教育服务体系。

（六）明确规定学前教师的身份地位，待遇、专业发展等基本权益与保障

明确学前教师的法律身份与地位，其同中小学教师一样承担着国家公共教育职能，因此是基础教育教师的一部分，应明确其与中小学教师享有同等的政治、经济和社会地位，并保障其基本工资、医疗养老失业保险等待遇与专业发展权利。通过生均财政拨款等方式，保障学前教师的工资、社保、绩效工资等待遇；并通过专项补助、政府购买服务等，着力提高公办园非在编教师、公办性质园教师与普惠性民办园教师的工资与待遇，逐步实现同工同酬。明确建立与完善学前教师资质、准入、聘用与考核评估制度；建立单列的学前教师职称序列；并明确教师培训与专业发展的保障机制，将其纳入各级政府的基础教育教师培训体系和财政经费保障机制中。

（七）明确建立健全学前教育督导评估与问责制度

明确建立学前教育事业发展与质量的评估制度。各级政府应将发展学前教育纳入政府职责与考核评估范畴，把对事业发展责任落实及规划实施、经费投入、教师队伍建设、质量与安全保障等情况，作为考核各级政府及相关的教育、财政、发改、人社、编制、国土、住建等部门及其领导工作的重要指标。同时，建立督导、公示、奖励和问责制度，对发展学前教育成绩突出的地方和领导，进行公示、宣传、表彰和奖励等；对政府主导责任落实不力、普惠性资源扩展不足、群众反应强烈的地区和领导，实行公示与问责制度。

（八）明确建立优先保障贫困地区和弱势群体的学前教育扶助制度

建立对中西部、农村地区和革民边贫地区的倾斜性支持制度，着力推进经济欠发达地区学前教育的普及普惠与质量提升，努力推进我国城乡和区域学前教育事业发展的公平与均衡。在资源配置、财政投入、教师队伍建设等方面，对上述地区予以优先并大力度地支持与保障，着力构建起广覆盖、保基本、补短板和有质量的基本公共学前教育服务体系。并且，应建立面向弱势群体的学前教育基本免费制度，重点保障城乡家庭经济困难儿童、孤残儿童、流动儿童和留守儿童等各类弱势儿童群体接受基本、普惠的学前教育。

背景资料介绍：

“学前教育是国家基础教育，就像是楼房的地基一样；学前教育看似只是一个孩子的教育，实际却和孩子背后整个家庭的幸福度、获得感密切相关。”全国人大代表、民进北京市委主委、北京师范大学教育学部教授庞丽娟应媒体之邀就她提交的学前立法议案接受媒体采访时介绍说，学前教育是国民教育体系的重要组成部分，四个学段之一，并且是基础教育学段；同时它是一项重要的社会公益事业，不仅对于儿童全面健康发展，而且对于义务教育质量、国民素质整体提升、社会公平和脱贫攻坚等均具有重要的基础性、全局性作用，“应该用啃硬骨头的精神，大力加强学前教育公共服务建设，努力在这一制约性的短板上取得突破。”庞丽娟建议尽快出台《学前教育法》，对学前教育改革发展中的深层次难题、关键性体制机制问题作出明确规定。

现状：全国仍有1/4儿童无法接受学前教育

据庞丽娟介绍，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》的出台以及国务院《关于当前发展学前教育的若干意见》（简称“国十条”）的颁布，推动我国学前教育取得了很大发展，但由于长期底子薄、历史欠账多，学前教育仍然是我国教育体系中的最薄弱环节。到2015年底，我国学前三年毛入园率达到75%，比中长期规划前的2009年50.9%提高了近一半，但还有1/4的儿童无法接受学前教育，“特别是在中西部的集中连片特困地区，学前三年毛入园率普遍在50%以下，不少贫困县甚至仅为30%至40%。”庞丽娟和记者说，“我们近年在各地的持续实地调研发现，资源不足，特别是普惠性资源严重不足是当前学前教育事业发展突出的主要矛盾，同时不少地方幼儿园运转困难，因为缺乏经费有园开不了，因为教师数量缺乏，并且专业素质不高，教育质量不高。”

庞丽娟表示，导致这样一些问题的原因主要在于尚未建立起适应发展需要、我国国情、特别是新形势的学前教育管理体制、投入与运行保障机制、办园体制，缺乏教师队伍建设特别是教师身份地位与待遇保障政策。而更上位、根本的，在于我国没有《学前教育法》，对上述这些学前教育改革发展中的深层次难题、关键性体制机制问题作出明确规定。

迫切：“国十条”是法规难有法律的效力

伴随着全面二孩政策的全面推行，更为学前教育发展带来了更大挑战。“今年单独‘二孩’的孩子该入园了，明年全面‘二孩’的孩子也将面临入园，可以想见社会对于学前教育的需求会更加迫切。”庞丽娟表示，要想确保学前教育事业能够健康、可持续发展，最根本的还是要尽快研究出台我国学前教育的专门法，解决学前教育中存在的关键性、深层次问题。

庞丽娟说，目前在《教育法》所规定的四个独立学段中，惟学前教育没有立法，最高层次只有国务院规章。2010年的“国十条”，对学前改革发展起到了较大的推动作用；但是，“国十条”容量有限，且因为只是法规，难有法律的效力。

“目前涉及学前教育的法律和法规大量散见于其他法律和法规中，不利于真正、有效地发挥规范和保障作用；同时在这些已有的法律和法规中，仍有大量、重要的缺失、疏漏，或不到位、不适应最新的发展形势了”，庞丽娟指出，如缺乏对教师的社会保障、培训职称等明确规定；缺乏对不同性质幼儿园的财政投入和主要经费来源的清晰规定；更缺乏新形势下为有效扩大资源、实现双普(普及普惠)的办园体制，特别是不同性质园的管理体制、投入体制与教师政策等。“我们近年在各地的调研中，地方对学前教育立法的呼声一直很高。适应国家新战略、新形势，制定高位、专门的《学前教育法》，显然对政府依法有效地协调学前教育发展与社会各方面的法律关系、规范各方面主体行为等，有效保障事业快速、有效发展，是会更加有利的。”

建议：“以法律的形式明确学前教育的性质地位”

对此，庞丽娟建议抓紧研究出台《学前教育法》，这不仅直接关涉“全面二孩”人口战略、“脱贫攻坚”战略等实施落地，而且也已拥有非常良好基础，可资借鉴的国内国际经验都比较丰富。据她介绍，国内目前已有7个省区和十余省会城市或较大市制定了学前教育条例；国际上，制定学前教育法是一国际性趋势，美、英、法、德、日、韩、新西兰等国和我国台湾地区等都有学前教育法，这些立法及其实施经验均可为我国学前立法提供参考。

庞丽娟建议说，应以法律的形式，明确学前教育的性质、地位，“它是国家基础教育、是国民教育体系的重要组成部分，并且是一项重要的社会公益事业，对促进国民素质整体提高、社会公平、脱贫攻坚等均具有基础性、先导性作用。”

同时应明确规定各级政府与有关部门的主要责任，特别是各级政府对学前教育管理的主要职责；明确投入体制与运行保障机制、办园体制，教师待遇保障政策，尤其是对不同性质园的分类而相适宜的管理体制、投入体制、教师政策等作出明确规定；另外，庞丽娟还建议，立法应对农村地区、革边民贫地区的倾斜支持政策，对贫困地区和弱势人群的基本免费保障制度等，作出明确规定。

庞丽娟表示，立法是一个非常复杂的过程，其中最难的就在于我们国家国情复杂、地区发展差距大。

“对于学前教育的发展以及质量标准，如果全国都划定一条线的话，那城里的家长就该不干了。一些东部发达地区，投入也可能会降下来。但如果就着发达地区来确定标准，许多中西部、农村乡镇的幼儿园就会不达标。”庞丽娟表示，学前教育法要推动和保障学前教育的发展，建立的制度、标准就必须既要适合发展需求，又要符合国情。

对于入园贵的价格问题，庞丽娟认为一方面是缘于上世纪90年代中期以来幼儿园数量的骤降，导致目前资源少，特别是普惠的公办园数量少;另一方面还在于没有明确的入园成本与分担机制。

“北京的一级一类园，在政府的补贴下，学费标准是750元/月，市示范园学费是900元/月。说句实话，这是低于成本的;但老靠补贴，这个饼就做不大。”为快速、有效地实现普及普惠，庞丽娟认为，应该从囯情、各地实际和发展需要出发，明确学前教育的“生均成本”。并应该建立政府、社会和家长的成本合理分担机制。以“生均成本”为基础，结合不同的地区的经济发展和教育发展水平，确定三方的分担。

因此，同时庞丽娟还特别提出了建立“国家学前教育基本免费保障制度”。她认为，对城市里的低收入、贫因家庭子女与孤残儿童等弱势群体，农村地区、革命老区、少数民族地区、边境地区和贫困地区的困难群体，应该享受这种基本免费的保障。

小区与幼儿园同步验收保障就近入园

“幼儿园孩子和中小学生不一样，中学生更可以自己去上学，幼儿园则需要家长接送。入园难还难，这不仅入园价格要合理、质量要达标，老百姓还需要‘就近入园’。”庞丽娟说，“就近入园”是一项迫切的民生需求，而目前没有法律对“就近入园”进行明确。

“北京市目前做得相当不容易，新建小区必须配套幼儿园，并且要同步规划、同步施工、同步交付使用。但是问题在于，他规划了建不建，建好了要不交给你用，交给你不好用，由于目前是政策，而不是法律，教育部门和政府也难办。”庞丽娟说。

据庞丽娟介绍，目前北京市有的区如朝阳区以区委的名义协调，要求必须对规划施工的幼儿园实行“同步验收”，并无偿交给政府，由教育部门来招标举办。庞丽娟表示，这个在全国范围的难题，在朝阳等区解决得很好，有力保障了小区百姓孩子就近入园。但从解决上就近入园问题，还亟待法律保障。

庞丽娟还表示，对于幼儿园的质量、环境等问题，学前教育法还能够更好的起到保障老百姓权利的作用。

“曾经就有幼儿园、家长给我反映，说他们幼儿园的旁边有停车场、卡拉OK厅等，这对孩子很不安全、身心不利。”还有的幼儿园旁边，有餐馆，冬天往门口一倒水结冰，孩子就容易摔倒。目前，对幼儿园周边的环境等问题，由于缺乏法律规定的保障，也长期不能很好解决。

以法律形式保障幼儿教师身份待遇

“办教育，不象搞工程，有了规划，投了钱、盖了房就成了。关键的一个问题是，还得有合格的幼儿园教师。”庞丽娟说，“你们提的这几年出的对幼儿园孩子的伤害事件，没有一起是受过正规教育训练的幼儿园老师干的。通常都是聘请的无资质的人员干的。”庞丽娟说。

在庞丽娟看来，伴随着上世纪90未幼儿园关停并转、卖园风更严重的一个影响，就是把幼儿园教师队伍拆散了。“我从2008年就开始呼吁，要阻断‘卖园风’，阻断‘关停并转’风，其中一个很重要的原因就是，一旦学前教师队伍打散了，再组织起来就难了，再培养成合格教师有个过程。”庞丽娟说。

庞丽娟表示，学前教育法要明确幼儿教师的身份，并且保障经济、社保、职称、培训等待遇。“学前教育是基础教育，老师的态度、教育对孩子的一生影响很大。我们百姓通常说‘三岁看大、七岁看老’，说的就是这个意思，可见幼儿园教师的重要性。”

同时，庞丽娟也表示，在培养幼儿园教师的同时，确立幼儿园教师的资质标准十分重要。不过，她表示，这仍然需要根据各地的真实的情况，综合考虑。“不能拿城里的标准套到乡镇去，但基本的门槛还是应该有。”庞丽娟说。

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